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北京市公共文化服务要素配置的历史和现状研究

日期: 2018-12-13
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公共文化服务的要素既涵盖了公共文化服务设施、公共文化的载体、平台等硬件设施,也涵盖了资金、人才、信息、活动和政策保障等软性配套服务。北 京市公共文化服务要素的配置经过了几个时期的发展,目前已经有了总体规划并制定了相应的法规。从基础设施建设、公共文化活动、软件建设、资金投入等角度看,公共文化体系的格局已经展开,多级公共文化服务网络日渐成熟。

公共文化服务是城市文化的重要内容,它以保障公民基本文化生活权利为目的,向公民提供公共文化产品与服务。对作为政治文化中心的北京市来说,加紧完善公共文化服务体系是当前画临的一个现实课题。它不仅关系到政府的文化管理职能和公民的文化权利诉求,还关系到城市文化空间的拓展,是城市品牌和城市精神的核心内容。

一、公共文化服务的内容及要素构成

公共文化服务体系是以保障公民基本文化权益、满足基本文化需求为目的,以政府为主导,以公共财政为支撑,以公益性文化单位为骨干,向社会提供公共文化设施、产品、服务的制度体系。公共文化服务体系的建设主要包括两个方面:(1)建设公共文化服务网络。以大型公共文化设施为骨千,以社区和乡镇基层文化设施为基础,加强图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、电台、电视台等公共文化基础设施建设。(2)建设公共文化服务的各项工程。

城市的公共文化服务是由若干基本要素组成的有机体,在一系列法律法规、章程规定的程序下有机地运转。公共文化服务的要素既涵盖了公共文化服务设施、公共文化的载体、平台等硬件设施,也涵盖了资金、人才、信息、活动和政策保章等软性配套服务。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出:“加强公益性文化设施建设,鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业,加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系。”根据2007年8月,中共中央办公厅和国务院办公厅的《关于加强公共文化服务体系建设的若千意见》、2006年文化部发布的《国家“十ー五”时期文化发展规划纲要》等文件,结合以往研究成果,从供给的角 度看,公共文化服务体系建设涵盖这样几个基本要素:

(一)服务对象

公共文化服务的服务对象是公共文化服务生产者和提供者的活动所指向和作用的对象。公民的各种直接文化需求,在很多情况下是通过组织汇聚的方式表达出来的,因此,公共文化服务满足的是公民及其组织的基本的文化需求公共文化服务具有公益性,现代的公共文化服务体系是以全体人民为服务对象,以保障人民群众参与公共文化活动、进行公共文化鉴赏等基本文化权益为主要内容的公共文化服务体系。

公共文化服务具有极强的外部性,间接地带来了巨大的社会收益,因为每个公民文化素质的提高,正是社会整体文明程度提升的基础。公共文化服务提供的是公益性极强的公共物品,公共文化服务追求的是公共利益的最大化,体现的是全体社会成员的共同利益。公共文化服务通过直接服务个人,间接地服务了整个社会。必要而完善的公共文化服务,对促进公民文明素质的提高、社会共同价值观的形成、和谐友爱文化氛围的营造、宽容社会风尚的形成等,都具有无可替代的重要作用。

(二)公共文化政策法规

公共文化政策法规是公共文化体系发展的重要环节。政府要出台相关的政策法规,进行必要的投入,才能保证公共文化服务体系的建立与正常运转。作为党的十六大以来我国文化建设的重大战路部署,公共文化服务体系建设已经得到了中央和地方的高度关注和重视。2006年《国家“十ー五”时期文化发展规划纲 要》明确提出“公共文化服务”的概念,《纲要》将加强“公共文化服务”作为下一步文化建设的重要组成部分,并指出,我国将以6项举措拓宽公共文化服务领域,创新服务方式,提高服务质量,如建立健全公共文化设施服务公示制度、完善公共文化设施开放制度、支持民办公益性文化机构的发展等。

(三)资金

经费的投入是发展公共文化的根本保障,公共文化的经费来源包括政府拨款、贴息、集资、社会捐助、赞助、基金等,是公共文化事业发展的资金保障。政府要出台专门的公共财政政策,加强对公共文化事业的财政投入力度,随着市场经济的发展,如何依托社会力量来办文化,构成了建立完善的公共文化服务体系的重要内容,在这样情况下,政府应利用其所掌握的公共资源,通过实施赞助和扶持政策,加强对文化企业和社会文化团体的资助,共同繁荣公共文化。

(四)公共文化设施

公共文化设施包括政府财政预算投入的各种文化设施和设备及社会自愿参与投入的具有文化服务功能的设施设备等,如文化馆(站)、图书馆、博物馆、美术馆、文化广场等,是公共文化服务的物质保障。除此之外,公共文化服务平台也是公共文化设施的重要内容,它包括公共文化服务决策、实施、管理与监督的制度平台,公共文化项目指引、投融资及其它公共文化信息的交流平台、公共文化问题研究与技术研发平台等。公共文化设施是公共文化服务体系建设的基础平台和首要任务,是展示文化建设成果、开展群众文化活动的重要阵地。公共文化设施的建设和管理水平,直接关系到人民群众基本文化权益的实现和文化发展成果的共享程度。

二、北京公共文化服务的发展历史

从北京公共文化服务发展的历史看,从解放后到现在公共文化服务要素的配置主要有三个时期:建国初期、改革开放时期和2000年以后。

(一)建国初期初步建立

新中国成立后,开启了我国公共文化建设的新航程,建国初的文化事业呈现出生机勃勃的景象,这是新中国文化艺术事业发展的起步阶段。

50年代的北京,经济上生产力刚刚恢复,人们的首要目标是满足他们的物质生活需要,但是北京市并没有忽视文化的繁荣和发展对社会的作用,为了使人民群众享受到经济发展相适应的公共文化,兴建或改建了科教文卫体等一大批基础设施,向公民提供了相对均等的公共文化服务,这个时期的公共文化活动逐渐活跃起来。

计划经济体制下作为公共部门整体建立起来的文化事业单位,实际上是在物质资源极度稀缺条件下满足人民群众基本文化需求的特定方式。这个时期,公共文化设施主要是由政府核拨经费,在原有基础上先后建设了博物馆、体育场、文体宫等公共文化设施。一些传统性文化设施,如博物馆、影剧院,随着社会的逐步发展在公共文化活动中占有了一席之地,另外,还兴建了一些较新型的文化设施,如图书馆、广播电视和体育馆。这时北京的文化设施建设较为集中,博物馆、纪念馆主要集聚在西域区,还有一些零星地分布在东城区,影剧院的集聚区域没有博物馆和展览馆那么明显,主要是散布在内城区内,其它的文化设施,如体育馆、图书馆在这个阶段没有形成大规模的集聚,只是零星地散布在海淀区和朝阳区。计划经济时期,文化设施作为文化事业单位,从投资、建设到管理都是由国家包办,公民的文化活动在福利的意义上说都具有公共性质,这些文化设施的兴建为公共文化的发展奠定了基础。

但是受当时经济发展总水平与社会生活水平的制约,社会总供给严重不足,因而这时的公共文化服务水平极低。比如在头几个五年计划期间,可以反映国家公共文化服务水平的国家向包括文物及出版在内的文化事业单位的年度财政拨款最高才达到3亿元,按6亿人口计算每人每年平均只有0.5元。人们在生产力 水平不高的情况下,没有能力进行较多的文化生活消费。

(二)改革开放之后快速发展

文革”期间,北京市的公共文化建设遭受了严重的挫折,1978年,党的十一届三中全会的召开使文化建设进入了新的发展阶段,公共文化领域全面开放,各项建设成就斐然,也使我国文化建设进入了快速发展时期。

改革开放后,随着物质生活水平的大幅度提高,人们的思想观念也发生了根本变化,并决定了消费指向。对精神文化方面的迫切需要,促使北京文化馆、博物馆、图书馆、剧场和体育场馆的发展。本时期北京的文化设施建设起飞发展,文化设施随着城市经济和社会各个方面建设的推进而不断进步。以博物馆为例,建国初,北京只有2座博物馆,1979年发展为38座,2001年9月在北京市文物局注册登记的为118座,馆藏文物200余万件,平均年接待观众3000余万人次。公共图书馆数量是:1949年,2个,1978年18个,2000年25个。电影院从建国初的26家,发展到1980年的156家,营业性演出场所1980年达到72处。随着北京“文化事业”向“文化产业”的逐步转变,很多文化设施通过市场运作投资修建。表现在空间布局上的变化,北京的文化设施处在由原来中心集聚向周围扩散的状态。主要是由于计划经济向市场经济的转变,市场因素占了一定的比例,布局及类型上都受到了市场的影响,很多文化设施不再是由政府决定其位置的选择,而是通过各个因素如交通指向、消费指向、人口的密集程度和区域经济发展程度等多方面影响,自发地形成新的集聚点。

(三)2000年后的优化和协调发展

进入新世纪,随着奥运的筹备工作,带动了一系列文化设施布局的变化和发展,这是北京公共文化体系优化和协调、全面发展时期。这一时期北京在文化设施类型上更加丰富,每个文化设施类型分布更加趋于均匀化,这说明北京的文化设施的建设是平稳地向前发展。随着人们的精神生活开始追求多样化、多层次化,根据每个城区自身的历史条件和现有发展环境,树立自己的文化形象品牌,进行文化功能定位,打造各自城区的文化特色。这也是城市文化功能协调发展的体现。从空间集聚的角度看,公共文化设施集聚范围随着北京的交通向外扩展而继续扩大。图书馆、文化宫发展态势良好,主要集聚在西城区,另外东城区、海淀区也有大量分布,博物馆、展览馆集聚点向北偏移,主要集聚在朝阳区的北三环和北四环附近,在这个阶段新兴的文化设施类型,如琉璃厂文化街、三里屯酒吧一条街等都代表了新时代的文化特色。

朝阳区是北京公共文化建设的示范区。2011年6月,朝阳区代表北京市取得了全国首批公共文化服务体系示范区的创建资格,现在已经形成具有特色的公共文化服务体系。到2012年,其文化设施网络已经实现广泛覆盖,区级一地区级一街乡级一社区(村)级的四级公共文化服务网络初具维形。有区级文化馆1个、区级图书馆1个,地区级文化中心3个,街乡文化中心38个、街多图书馆43家,社区(村)文化室460个,益民书屋148家。此外,有博物馆54家、奥运文化广场4个、露天剧场2个、500平方米以上文化广场181个、文化大院9家。

在由上海师范大学上海高校都市文化E-研究院对外发布的“2011年全国31个省市自治区公共文化服务综合指数总量排名”中,北京人均公共文化服务指数位居全国第二,排在前3名的分别是上海、北京、天津。

在国家财政部公布的第一批创建国家公共文化服务体系示范项目名单中,北京市共有两个项目入选,分别为东城区的公共文化资源分类供给和大兴区的公共文化设施空间拓展方式。大兴区确定了“1+7”拓展模式,即“以政府为主导,社会资源为补充;以三级公共文化服务体系为主导,其他公共设施和非公设施拓展为补充,充分整合社会资源”的公共文化空间拓展模式。“1”是指以提升完善三级文化服务网络,提升公益性文化事业单位服务水平为骨千,同时拓展利用公共行政设施空间、公共交通设施空间、公共防空设施空间、私人设施空间等7个空间开展文化活动。经过逐步创建,全区的公共文化设施空间得到进一步拓展。东城区文化设施格局完善,区级文化馆、图书馆均为国家一级馆,并以此为核心,形成了辐射全区的公共文化服务设施网络。辖区内有博物馆34家、剧院30家、电影院13家。17个街道文化中心全部达标,除危改区外的162个社区全部建有社区文化室。群众文体活动场地超过400个,其中万米文化广场5个。正在建设中的东城区文化活动中心画积达四万多平方米。全区有各类群众业余文艺团队800余支,文艺骨干2万余人。东城区在北京市率先出台政策,累计投入2500万专项补贴资金,推动区内社会单位文体设施向居民免费开放。目前,社会单位向住区群众提供公共文体服务面积14万平方米以上。全国首个“公共文化服务导航网”的建成,进一步拓展了公共文化服务受众面。

三、北京公共文化服务要素配置的当前现状

目前在北京市的城市发展规划中,北京的城市定位大致已经明确,特别是在公共文化方面,以及通过公益性文化来提升市民的文化素养和现代意识方面,有了比较先进的理念和更为明确的方针,同时有了总体规划,制定了相应的法规,从制度的层面加以保证。总的来看,北京市公共文化服务体系格局已经展开,多级公共文化服务网络日渐成熟。

(一)基础设施建设

近些年,北京先后兴建了国家大剧院、首都博物馆新馆、中国电影博物馆、奥体公园等一批重点文化设施,这些大型文化工程在城市文化发展中占有重要的地位,具有很高的知名度和影响力,成为北京具有标志性的文化设施。另外,各级财政统筹规划,加大投入,扩大基层文化设施覆盖范围。与2002年相比,文化馆体系设施增长约50%,其中尤以社区、村级文化室为主;文化广场增长一倍各区县普遍新建、改建了属地图书馆(室);一些文物建筑经过维修后成为社会文化活动场所。目前,全市已完全实现区县建有图书馆、文化馆,基本实现街乡设有文化站,部分社区居委会设有小型综合性文体室的阶段性目标,北京市四级公共文化设施覆盖率达到98%,市、区县两级公共文化设施覆盖率达到100%。为了规范服务,提升服务水平,北京市还先后出台了《北京市图书馆条例实施办法》、《北京市基层公共文化设施建设标准》(试行)、《北京市基层公共文化设施服务规范》(试行),启动实施了基层公共文化设施服务评价机制,推动提高设施的使用效率

北京各个地区的发展都有着不同的历史背景和发展过程,形成了各区的文化特色,文化设施的选址和布局与各地区不同的文化氛围和发展方向相结合,促进其文化特色的完善和发展

在旧城区,历史文化遗产丰富,汇集了北京市许多文博单位和图书出版发行部门,同时也是许多国家机关、国家级文化设施的聚集地,重点发展的是能够体现出北京市民传统文化的特色的文化设施;比如,故宫博物院、中国美术馆、人民文学出版社、西单图书大夏等文博单位,长安大戏院、北京人民艺术剧院、青艺剧院、中央实验剧场、天桥乐茶园、万盛剧场、北京音乐厅等一系列各具特色的戏剧演出场所,还有北京体育馆、北京古玩城、家园古玩旧货市场等文化体育设施等,都是极具北京特色的文化娱乐设施。

朝阳区内的CBD、使馆区、望京等地区是对外交流活动较为密集的区域,文化设施建设布局考虑到了更好的促进国际交流功能的发挥;现代国际交往文化功能区。该区是北京市国际化程度最高的区,聚集了所有140个大使馆和领事馆、相当部分的外国企业代表机构和外商投资企业。本区拥有保利剧院、世纪剧院等高雅艺术演出中心,全国农业展览馆、国际展览中心等会展中心,工人体育场和奥林匹克体育中心等体育设施。

而海淀区内,则有众多的高等学府和教育科研机构,也是北京科技、文化创新产业的聚集地,这一区域的文化设施建设重点考虑发挥对人文创新的促进作用。这个区域拥有海淀图书城、中央电视台、北京电视台、北京电影制片厂、北京展览馆、首都体育馆、海淀体育中心与锡华体育俱乐部等多个文化设施和机构,侧重建立的是科教文化功能区。

为了营造更广泛的文化氛围,改善公共空间的文化品质,北京文化设施建设过程中已经开始注意与公共交通设施规划的结合,设置一些小型的文化展示站、图书馆、博物馆等,为大容量、人流密集的公共交通空间增加文化氛围,为居民、旅游者提供方便、及时的文化服务。目前北京的一些大型商业中心已经有了与地铁车站地下空间结合开发文化设施的先例,如在西单文化广场的4D影院,王府井东方广场地下的古人类遗址博物馆等

(二)公共文化活动

丰富多彩的公共文化活动是公共文化供给的重要内容。城市公共文化的发展不能只靠几个文化区和文化设施的建设,而需要营造积极、富有活力的城市文化氛围,所以除了加强重点文化区建设、提升文化设施品质外,还需要将文化建设深入到城市公共空间的各个层面,在每一个角落都能感受到北京的城市文化气息。这里我们将公共文化活动的范围界定在以公共文化场所为载体的活动,包括文化产品中的图书、电影,文化传播服务中的商业演出(包括话剧、演唱会等)展览、政府公益惠民演出,文化休闲活动中的社区活动、公园活动等。

截止2012年底,北京市有市群众艺术馆1个,文化馆19个,文化站323个,组织文艺活动29076次,参加人次699万人,举办训练班19465次,培训112万人次,举办展览214次。公益惠民演出规模数量也继续扩大,全市400多家专业和业余文艺团体参加“万场演出下基层”活动,演出11000多场,1800万人次群众受益

另外,户外大型文化广场和社区文体活动场所正日益成为公共文化活动的重要載体。近年来,大型户外文化广场、社区居民文体活动场所受到各级政府的高度重视。目前,全市各区县至少都建成一个1000平方米以上户外文化广场,其中王府井文化广场、西单文化广场占地面积分别为3.2万平方米和4万平方米,平谷世纪文化广场面积达20万平方米;1000平方米以下的小型文化广场不断增多

(三)公共文化服务的“软件”建设

为了进一步加强和推动北京市公共文化事业发展,加强公共服务体系建设,做好公共文化政策研究和制定工作,出台了推动北京公共文化服务体系建设的系列政策文件。北京市除了投入大量精力在公共文化设施和精品工程的建设上,同时注意在运行管理等服务建设上加以改善,逐步树立公共文化机构从受众和服务对象需求的角度出发来安排文化服务和产品供给的意识

2011年,北京文化局发布了“北京公共文化服务十大工程”。除了硬件提升外,还强调带动居民参与程度以及公共文化服务水平的提升。每三年一次,各公共文化服务机构将接受设施达标率、服务达标率、活动达标率、经费达标率、管理达标率五标考核。支持朝阳区完成国家公共文化服务体系示范区创建,扶持东城区和太兴区示范项目建设。扶持10个北京民间艺术之乡,争创文化部中国民间艺术之乡

北京市于2002年启动了文化信息资源共享工程建设。这项工程是全国文化信息资源共享工程建设的一部分,旨在整合包括图书馆、博物馆、美术馆、艺术院团、研究机构等现有的文化信息资源,形成互联网上文化信息资源的整体优势。北京市士ー五期间共享工程专项经费累计投入超过1亿元,到“十ー五”结東时 期,北京市已建设起了文化信息资源共享服务平台,全市16个区县共23个支中心,街道乡镇基层服务点共计318个,已经,成为具有北京文化特色、进行网络文化服务的重要手段。这一工程还征集北京地区优秀剧目,编辑制作“首图讲坛音视频资源、视频资源,建设北京市农业资源数据库。开通了《北京记忆》等数字资源网站,大型地方文化历史数据库“北京记忆”的建设,形成了具有浓部北京地方特色的数字资源。倾力打造品牌资源《北京历史文化系列专题片一一典藏北京》,已制作完成《公园开放记》、《近史重寻》系列等内容

北京市已经开始着手进行公共文化信息数据库的建设。2010年,北京市文化局和信息中心共同启动了《北京市市、区、街乡、社区(村)四级文化中心(站)》数据库的建立工作。此次数据库的建设涉及到了各区县文委、首都图书馆、北京文化艺术活动中心等多个单位,“十ー五”期间全市公共文化服务体系建设基础数据统计基本完成。在经过数据的审核、修改等环节后,目前完成了第一阶段工作。

(四)北京市公共文化资金投入状况

与我国其他省市相比,北京市对公共文化的财政投入力度较大。北京市2012年度财政用于文化体育与传媒支出93.6亿元,增长86.3%,占公共财政预算支出的2.3%。具体情况是:投入文化创意产业发展资金5.0亿元,扶持文艺演出、影视制作和影视交易,激发文化创新活力;投入22.5亿元,支持农家书屋、电影公益放映,完善基层公共文化服务体系,加快文化体制改革,打造品牌活动及精品工程等,活跃群众文化生活;投入8.5亿元,支持广播电视村村通、媒资共宴平台运维等,推动广播影视、新闻出版等行业健康发展;投入13.5亿元,支持全市200余项重大文物保护及修缮项目,保障各类博物馆运行,努力繁荣首都文化;投入9.4亿元,实施全民健身计划,加快体育场馆和设施建设,支持体育产业发展。其中:文化法定支出23.9亿元,增长9.6%。

为了保障基层公共文化设施正常运营,市财政每年给每个区县设施维护运营费100万元;给每个社区行政村5000元至15000元的文化活动经费,给每个衛道乡镇5万至10万元文化活动经费,全力保障基层群众日常开展文化活动。除了加大公共文化的资金投入力度之外,北京市还在积极探素资金投入方式的创新。以前,北京市政府对公共文化服务事业的投入主要是通过专项拨款的形式,如通过以文化信息资源共享工程、农村文艺演出星火工程、折子工程等项目拨款形式,对各区县政府给予公共文化服务经费的财政补助。从2009年开始,北京市政府对这种财政拨款模式进行了创新和改革,由原来按项目补助的方式转变为政府间的转移支付形式,即:北京市文化局不再直接拨付区县文化项目经费,而是市财政局通过转移支付的形式直接下划区县财政,由区县统筹安排

总的来看,北京市在公共文化服务要素配置方画,目前已经有了总体规划并制定了相应的法规,从基础设施建设、公共文化活动、软件建设、资金投入等角度看,公共文化体系的格局已经初步展开,多层次的公共文化服务网络正在日渐成熟。




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